Статьи, доклады, лекции Порядин А.Ф. Экологическая экспертиза: столкновение приоритетов экологии и экономики

Порядин А.Ф. Экологическая экспертиза: столкновение приоритетов экологии и экономики // Экология и экономика. – № 4(53). – 2006. – С.16-18

Десятилетний период правоприменительной практики действия Федерального Закона «Об экологической экспертизе» требует глубокого анализа и оценки эффективности связанной с этим природоохранной деятельности. При таком анализе, по-видимому, будут отражены не только положительные, но и отрицательные аспекты экспертных оценок по реальным проектам, дающие основания для внесения изменений и дополнений в указанный закон с целью его совершенствования. Необходимость этого стала очевидной. Экологическая экспертиза в России прошла стадию становления и развития как на федеральном уровне, так и на уровне всех субъектов Федерации. Определяющее значение Закона «Об экологической экспертизе» в этом процессе не вызывает сомнения. Поэтому целесообразно оглянуться в прошлое десятилетней давности, что позволяет, как известно, лучше увидеть будущее.

В условиях действия Федерального Закона «Об охране окружающей природной среды» многим тогда (1994-1995 гг.) казалось излишним принимать еще один специальный закон, регулирующий проведение экологической экспертизы. К тому же ранее был накоплен большой опыт ведомственной экспертной оценки проектов: рыбоохранной, санитарно-эпидемиологической, сельскохозяйственной, строительной и др., включающей некоторые элементы экологической безопасности. Противников принятия закона в то время было не меньше, чем его сторонников. Камнем преткновения стало законодательное требование о проведении в обязательном порядке экологической экспертизы всех проектов (технических и нормативных), реализация которых может вызвать недопустимые негативные воздействия на окружающую среду.

В обоснование такого требования сторонники принятия закона использовали удручающее состояние водных объектов, загрязнение атмосферы в городах, факты деградации почв, биоресурсов, пагубных разработок недр и др. Очень обостренно воспринимались отзвуки Чернобыльской катастрофы, крупномасштабных аварий на нефтепромыслах в Республике Коми и на других промышленных объектах. Играли роль активные выступления общественных организаций, включая ежегодные акции «Дни защиты от экологической опасности».

Был изучен и учтен зарубежный опыт экспертных оценок намечаемой хозяйственной деятельности в Германии, Канаде, Норвегии, Швеции, Японии и других странах. Большую роль сыграли многочисленные публикации ранее малоизвестной информации по экологическим проблемам в России, включая захоронение радиоактивных отходов. Под таким прессингом многие оппоненты вынуждены были признать несовершенство российского природоохранного законодательства, его ненацеленность на предотвращение экономического ущерба. И тем не менее многочисленные обсуждения проекта закона и в Государственной Думе, и в Совете Федерации проходили очень напряженно. Положительное влияние при этом оказали настойчивые и последовательные действия Правительства Российской Федерации, Госкомэкологии РФ и Комитета Государственной Думы по экологии.

После принятия законопроекта обеими палатами Федерального Собрания до вступления его в силу оказалось очень далеко, поскольку нужно было преодолеть еще и вето Президента Российской Федерации. Процесс пошел по второму кругу, не менее сложному, чем первый: многочисленные встречи с депутатами, экспертами, совещания в правительстве, в профильных комитетах Госдумы и Совета Федерации, дополнительные обоснования и повторные рассмотрения в обеих палатах. Достигнуто было понимание того, что «экологическая безопасность есть составная часть национальной безопасности страны» и что в отсутствие Закона «Об экологической экспертизе» невозможно будет двигаться вперед по пути, намеченному Концепцией перехода Российской Федерации на модель устойчивого развития.

При повторном голосовании законопроект наконец был принят с минимальным перевесом голосов и вступил в силу 23 ноября 1995 года. Началась последовательная работа по организационному и методическому обеспечению экспертной деятельности в системе Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, а затем (с октября 1996 г.) – в Госкомэкологии РФ. Правительством Российской Федерации в июне 1996 г. было утверждено Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, вслед за этим приказом по Госкомэкологии РФ был утвержден Регламент проведения государственной экологической экспертизы, а в 2000 г. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Регламентом были четко определены требования к документации, представляемой на экспертизу, и порядок ее рассмотрения; принципы формирования экспертных комиссий и порядок их работы; сроки проведения экспертизы; требования к оформлению экспертных заключений, процедура обсуждения и утверждения их, правила решения спорных вопросов и т. д.

В 1996—1997 гг. были проведены всероссийские и региональные координационные совещания по вопросам экологической экспертизы, что позволило наладить взаимодействие экспертного органа Министерства, а затем Госкомэкологии России с соответствующими структурными подразделениями природоохранных органов в субъектах Российской Федерации. Госкомэкология РФ координировала эту работу с Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации, для которого наличие заключения государственной экологической экспертизы рассматриваемых на правительственном уровне проектов было обязательным.

С 1996 г. Центром экологических проектов стал регулярно издаваться журнал (информационный сборник) «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду», ставший настольной книгой для всех природоохранных органов России и не только их. За истекшие годы на страницах 56 выпущенных номеров журнала отражены практически все законодательные, нормативно-правовые, методические разработки, а также экспертные заключения по наиболее значимым проектам. Надо полагать, что в последующем из него можно будет получать информацию и по экологической безопасности действующих объектов, прошедших ранее экологическую экспертизу.

Принятие Федерального Закона «Об экологической экспертизе», даже по прошествии десяти лет, можно считать большим достижением в создании законодательной базы природопользования и охраны окружающей среды, в формировании экологической политики. Разумеется, всегда должны обеспечиваться прежде всего экономические интересы страны, не снижая однако экологической безопасности производства.

Еще на стадии разработки проекта этого закона имелось в виду законодательное регулирование сопутствующих видов природоохранной деятельности: экологический контроль, экологический аудит и мониторинг, экологическое страхование. К сожалению, проекты соответствующих законов не получили должной поддержки. А после 2000 г., когда было упразднено специализированное экологическое ведомство, активность работы по этим направлениям заметно снизилась. Наметившаяся ранее тенденция к экологизации экономики заметно смещается к другому приоритету – экономизации экологии. Хочется надеяться, что это носит временный характер. В противном случае неизбежным станет повышение уровня экологической опасности, что недопустимо в рыночных условиях экономического развития и жесткой конкурентной борьбы. Значимость экологической экспертизы при этом еще более возрастает.

Весьма высокая доля ресурсной составляющей в экономике страны не уменьшает по мере роста промышленного производства дополнительной антропогенной нагрузки на окружающую среду при разработке недр, транспортировке сырья, его переработке и использовании. А если учесть к тому же все еще сохраняющееся во многих случаях расточительное расходование природных ресурсов с двойным ущербом для страны (экономическим и экологическим), то становится очевидной основная задача эколого-экономической экспертизы – оптимизация ресурсопользования на основе экологической безопасности. Такая направленность экспертной деятельности позволяет постепенно приближаться к средним показателям удельных затрат всех видов природных ресурсов на единицу производимой продукции и услуг населению в развитых странах, а вместе с тем и уменьшить существенно количество образующихся отходов, сточных вод и выбросов в атмосферу.

Задача двуединая, экономическая и экологическая, с приоритетом одного уровня. Решение ее требует внесения существенных дополнений и изменений в действующие законы, и не только природоохранные, поскольку нельзя обойтись на этом этапе без перехода к наиболее совершенным, экологически безопасным технологиям во всех сферах производства. Первый шаг в этом направлении сделан принятием Федерального Закона «О техническом регулировании» и разработкой отраслевых технических регламентов.

Что же касается Закона «Об экологической экспертизе», то он сегодня, безусловно, должен быть существенно переработан прежде всего в отношении критериев отбора проектов для прохождения экспертизы. Значительная часть проектов по наиболее распространенным видам деятельности может быть реализована через лицензирование экологической безопасности. Также требует корректировки и система отбора и оплаты работы экспертов, оценки их квалификации, меры ответственности за принимаемые решения, распределение полномочий между федеральными и территориальными экспертными органами и др. Более результативно можно было бы рассматривать отдельные проекты, разрабатываемые в развитие региональных программ комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, предпочтительно по водосборным бассейнам крупнейших рек: Волги, Оби, Енисея, Лены, Амура и др. Но такие программы предстоит еще разработать.

Предложения по изменению действующего Закона «Об экологической экспертизе» вносились в Государственную Думу сразу же после его принятия, а в начале 1997 г. группой депутатов был внесен по существу альтернативный проект, допускающий реализацию проектов без положительного заключения экспертной комиссии, заменяющий обязательное требование экспертизы предпроектной и проектной документации на возможное, исключающий участие общественности в экспертных оценках и др. Госкомэкологией РФ, Комитетом Госдумы по экологии, Волжской природоохранной прокуратурой, законодательными и исполнительными органами более 30 субъектов Российской Федерации этот проект был отвергнут.

Прошло десять лет, накоплен опыт правоприменительной практики экологической экспертизы, определены пути совершенствования. Система затверждена институционально. Одобрена правительством Экологическая доктрина Российской Федерации (август 2002г.). Состоялась Всероссийская конференция «Новая государственная экологическая политика в реальном секторе экономики» (ноябрь 2005 г.), предложения по корректировке закона обсуждены на Всероссийской конференции «Экологическая экспертиза в современной России: итоги и перспективы» (декабрь 2005г.). Период становления завершен, нужно переходить на новый, более высокий уровень регулирования природоохранной деятельности в изменившихся условиях.